文|中东研究通讯
近两个月，苏丹在外交上接连遭遇两次挫折。首先，其两大金主卡塔尔与沙特之间爆发了外交危机，沙特带领多国与卡塔尔断交，并施加封锁。接着便是本月11日，美国政府宣布将决定是否解除对苏丹制裁的日期后延3个月。
海合会分裂给中东局势增加了很多不确定因素，也使苏丹所处的地缘政治环境更加复杂化。特朗普政府推迟决定解除对苏制裁的日期，使美苏关系的前景难以预料。美国未来的对苏政策将对今后一段时间苏丹的外部环境乃至国内局势产生重大影响。
苏丹乡村
来源：BBC
特朗普给美苏关系添变数
今年1月13日，美国总统奥巴马发布行政命令，因苏丹「保证在苏丹冲突地区停止敌对行动，改善苏丹全境人道主义准入，和与美国在应对地区冲突和恐怖主义威胁上合作」，美国废除包括贸易禁运在内的对苏部分制裁，但该命令并没有立即生效，而是延期6个月，待新政府根据情况决定是否正式解除制裁。
这一命令可谓二十几年来美国与苏丹关系出现的最大进展。自1989年巴希尔通过政变上台以来，美苏关系一直不和。巴希尔政府初期奉行激进的伊斯兰主义路线，庇护世界各国的伊斯兰激进分子，还一度接纳过乌萨马·本·拉登，被美国视为安全威胁。
1993年，美国将苏丹列入「支持恐怖主义国家」名单。苏丹对此嗤之以鼻，继续资助伊斯兰激进组织，还卷入了对埃及总统穆巴拉克的刺杀行动。1997年11月，美国决定对苏丹实施全面经济制裁，包括冻结苏丹在美国的资产，中止同苏丹的经贸往来，禁止与苏丹有关的金融业务。
制裁严重阻碍了苏丹的经济发展，严峻的经济形势和美国干涉的威胁迫使苏丹政府调整政策，减少了对外国激进分子的支持，采取更为务实的外交政策。「9·11」事件后，苏丹在反恐上主动配合美国，与美国情报机构展开合作，希望换取美国解除对苏制裁。
美国却将解除制裁与苏丹国内和平问题挂钩。2002年10月，小布什总统签署了《苏丹和平法案》，以进一步制裁相威胁，迫使苏丹政府与南方反政府武装缔结和约。
2003年，苏丹达尔富尔爆发大规模冲突，此后达尔富尔问题成了解除制裁的最大障碍。虽然苏丹政府与南方反政府武装于2005年签署了《全面和平协议》，但在美国国内基督教运动和黑人团体的压力下，美国又以达尔富尔人道主义危机为由对苏丹施加了新的制裁。巴希尔政府对此甚为怨愤。
近年来，苏丹国内局势基本平稳。2011年，苏丹政府与达尔富尔反政府武装「解放与公正运动」在多哈签署和平协议，随后又有一些反判武装陆续加入该协议。去年，苏丹政府宣布《多哈和平协议》已落实完毕。
2011年苏丹总统巴希尔（右）访问即将独立的南苏丹
来源：Reuters
2016年6月31日，苏丹政府又宣布在冲突地区实施单方面停火。随后又宣布放宽对人道主义工作者的限制。这些都为美国减轻对苏制裁营造了良好氛围。美国在打击恐怖主义和南苏丹冲突等地区问题上也需要苏丹的合作。基于以上原因，奥巴马签署了解除部分制裁的命令，同时将最终决定权留给下届政府，以使苏丹继续与美国合作。
特朗普上台后，本已缓和的美苏关系又蒙上了阴云。在特朗普前后签署的2版移民限制令中，苏丹都被列为公民禁止入境美国的国家之一。此次推迟决定解除制裁的日期，使解除制裁的前景更加扑朔迷离。
两苏形势成关键
苏丹多次配合美国的对苏政策，以争取解除制裁，包括2005年与「苏丹人民解放运动」达成和平协议，2011年南苏丹举行独立公投，苏丹也接受了公投结果。然而，美国却一再食言，始终没有解除对苏丹的制裁。
对美国来说，制裁是对苏丹政府施加影响力的重要手段。在两地区（南青尼罗州）和达尔富尔问题、苏丹对南苏丹的干涉、人道主义准入等问题上，苏丹仍未满足美国的要求，美国保留对苏丹的制裁并不意外。
南苏丹脱离苏丹独立后，在努巴山区、南青尼罗州（所谓「两地区」）活动的「苏丹人民解放运动」继续与苏丹政府对抗，这一支反政府武装被称为「苏丹人民解放运动—北方局」（以下简称「苏人运—北方局」）。
苏丹（Sudan）和南苏丹（South Sudan）分裂后的国土
来源：Oxfam America
2011年后，政府军与苏人运—北方局之间不时爆发冲突。虽然去年6月，苏丹政府宣布单方面停火，此后两地区没有发生过大规模冲突。但政府与「苏人运—北方局」之间的和平谈判步履维艰，双方至今在人道主义准入问题上没有达成协议。两地区的和平短时间内无法实现。
苏丹的另一冲突地区达尔富尔局势大体可控，但苏丹政府始终无法彻底消灭所有反政府武装或与之达成和平协议。今年5月，达尔富尔地区局势再度恶化，两股苏丹反政府武装协同作战，分别从利比亚和南苏丹潜入北达尔富尔省和东达尔富尔省，试图形成合力，夺取达尔富尔战略要地，与政府军爆发激烈冲突。虽然苏丹政府军在两条战线上击退反政府武装，但这番冲突仍为达尔富尔局势投下了阴影。
「苏丹人民解放运动」
来源：NBC
苏丹国内的冲突和人道主义危机是美国国内部分人主张维持对苏丹制裁的原因。他们对美国政府施加的压力造成了一定影响。然而，美国政府并不一味支持两地区和达尔富尔的反政府武装。
此前美国也曾对反政府武装的立场进行过批评。只要苏丹政府继续致力于和平解决国内问题，保持国内局势大体平稳，苏丹的国内和平问题应该不会成为解除制裁的最大障碍。
真正的麻烦可能是南苏丹局势与苏丹内部问题之间的联动。南苏丹独立后，两苏之间因边界划分等问题龌蹉不断，双方互相支持对方的反对派。南苏丹独立不久即爆发内战，南苏丹政府指责苏丹为前副总统马夏尔领导的苏人运—反对派提供军事支持。苏丹政府则认为南苏丹支持苏丹境内的反对派苏人运—北方局。
2013年南苏丹首都朱巴街头的苏丹人民解放军士兵
来源：VOA
美国当初力挺南苏丹独立，可南苏丹独立后的混乱局势却让美国脸上无光。结束南苏丹冲突是美国的政策目标，而要实现这一点，苏丹的配合至关重要。美国要求苏丹停止支持南苏丹反对派，并将其列为解除制裁的条件之一。
在美国的压力下，苏丹在支持南苏丹反对派上已经有所收敛。但两苏之间严重缺乏互信，一旦两国内部局势恶化，双方便会怀疑对方支援了本国的反对派，从而采取对等措施，支持对方国内的反对派。如此一来，双方又会陷入负循环之中，导致两国的安全局势更加恶化，美国解除对苏制裁也就更加无望了。
结语
美国已经对苏丹实施了20年的制裁。事实证明，制裁并没有瓦解苏丹政权。苏丹普通百姓的生活却受到了制裁的严重影响。美国以解除制裁为诱饵使苏丹接受南苏丹独立，得到的却是战火连天、支离破碎的局面。美国应该反思，以制裁为手段干涉他国内政，把自己的意志强加到别人头上，这样的做法非但没有让美国更安全，反而加剧了被干涉国的动荡和分裂。
苏丹的和平绝非靠美国的制裁就可以实现。美国应该明白这个道理。而苏丹也应该知道，解除制裁并不意味着国家可以长治久安。如果不能实现各族群之间的公正和各地区之间的平衡发展，苏丹的和平与发展仍将难以实现。
今日主笔 \ 张琎
来源：中东研究通讯
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