文|IPP评论
随着珠三角城市群的发展，各个城市在经济、社会和文化层面相互影响，联系越来越紧密，广州现有的城市改造思路将更加难以进行下去。
01
广州城市改造现状及困境
随着经济的发展和大量城市问题的产生，不少城市都开始根据实际情况对自身进行重新改造、规划和发展。而目前广州的城市发展思路仍以旧城改造为主，集中在对旧城区进行拆除与重建，重新改造城区内产业低端、功能滞后、产出低效的用地等方面。
为了推动旧城改造，广州市于2009 年出台《关于加快推进“三旧”改造工作建议》，并于2010 年成立“三旧”改造工作办公室，负责统筹“三旧”改造工作。随后，广州市也相继颁布了《旧城更新改造规划纲要(征求意见稿)》、《旧城更新改造拆迁补偿安置工作指导意见（试行）》等法规条例。然而，这些政策的关注焦点在于如何改造城中旧村，而缺乏对城市发展和功能定位的清晰思考。
这种政策思路的偏差也导致了目前广州城市改造计划的进展并不顺利。具体而言，目前广州城市改造主要面临以下困境：第一，改造进展缓慢。据统计，截至2013年，广州市三旧改造政策出台后的第四年，广州城中村已完成改造方案审批的仅25个，仅占旧村总面积的4%；已完成回迁的仅两个。第二，由城市改造引起的社会冲突较多。在征地拆迁过程中，大学城、杨箕村等多个改造项目都引起了较多的社会抗议。这些公众抗议使得改造计划面临诸多阻碍。第三，改造规划不够完善。旧城改造强调物质层面的重建，而缺乏合理的功能布局和规划。而这种模糊的城市功能规划会在相当程度上抑制广州的城市竞争力发展。
随着珠三角城市群的发展，各个城市在经济、社会和文化层面相互影响，联系越来越紧密，广州现有的城市改造思路将更加难以进行下去。在这种情况下，广州的城市升级应该找准自身在珠三角城市群中的定位和功能规划，并将这种功能规划融入到城市的发展与改造之中，而非仅仅单纯地重视物质层面的拆除与重建。因此，有必要转变现有的广州城市规划发展思路，从强调“物质层面的重建”转变为强调“综合性发展”，从城市改造转变为都市更新。
02
城市群协调发展与都市更新
不同于旧城改造的单纯侧重于拆除重建和改善基础设施，都市更新有着更为丰富的内涵。都市更新已经不再单纯地追求物质环境的改善，而是要求激发城市经济活力，从而提升城市的竞争力。这种丰富的内涵具体表现在两个方面：第一，整体规划性。旧城改造往往倾向于对单片旧城区进行改造，而单纯的旧城改造往往会造成改造区域与城市的发展定位脱节，从而使城市发展重心不明。而都市更新则要求更新改造行动与城市的整体规划布局相一致。第二，利益多样性。都市更新不再是单纯的房地产开发，而是需要尽量涵盖社会各方的利益，并最终符合社会公共利益。单纯的经济开发而不顾社会普通民众的需求，将会加剧社会矛盾，不仅使得更新活动备受阻碍，同时也难以激发社会活力。
“都市更新”要求城市将自身的发展升级与其经济发展模式紧密联系起来。在经济发展模式的变化促进城市发展模式转型的同时，都市的合理更新也将为城市的进一步发展提供保障。在今年的政府工作报告中，中央政府明确提出要推动内地和港澳深化合作，研究制订粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特的优势，提升其在国家经济发展和对外开放中的地位。
要建设粤港澳大湾区，其中一个重点任务就在于粤港澳湾区内城市群的协调发展。城市群协调发展，需要城市群内不同城市之间协调合作，进而提升整个城市群的竞争力。城市群的协调发展将有利于区域内部不同生产资源的整合，提高资源优化配置。同时，城市群的协调合作也能够抑制各城市之间的恶性竞争，强化不同规模、不同产业导向的城市之间的配合，进而促进区域的经济发展。环珠江湾区的建设，将要求广州转变经济发展模式，明确自身的区域功能定位。在这样的情况下，广州的都市更新应该在粤港澳大湾区城市群协调发展的框架下，思考自身的城市升级和发展。
03
广州都市更新策略
正如上文所提及的，广州的城市发展思路应该从“旧城改造”转变为“都市更新”，并且将都市更新规划放置在粤港澳大湾区建设的框架之内，将都市更新与粤港澳大湾区建设紧密联系起来，从而在大湾区内找准自身定位，在都市更新方面形成具有自身特色的整体规划，加强转型升级，真正落实都市更新的内涵。具体而言，可以细分为以下几个方面：
第一，明确广州在粤港澳大湾区的角色定位，依据城市的整体规划布局来进行下一步都市更新行动。目前，在粤港澳大湾区城市群中，各城市之间的发展策略过于趋同，仍然以劳动密集型的制造业为主。各个城市之间缺乏明确的分工，融合程度和协调程度不高。因此，接下来随着粤港澳大湾区的建设，广州应该明确自身的功能定位，转变经济发展模式，从以劳动密集型的制造业为主转变为以高端制造业和服务业为主。进而根据新的经济发展模式，对城市进行新的功能规划和布局，在整体规划布局之后再进行都市更新。
第二，都市更新规划需要平衡社会各方利益。有研究者指出，目前中国的城市改造过于注重改造之后所产生的经济利益，而在一定程度上忽视了社会公众的真实需求。实际上，在城市改造更新的过程中，社会公众并不仅仅关注经济利益，同时也关注社区和自身的需求。以广州恩宁路改造为例，社会公众就要求政府保护恩宁路的传统建筑，以保护传统的广州文化。而都市更新也同样强调对于公众需求的满足和人文环境的保护。
基于社区需求的城市更新，自1980年代以来一直是欧美城市都市更新的重要方式。这种都市更新方式不仅追求经济利益，同时还需要满足社区利益和公众利益，关注社区的可持续发展和人文环境的保护。因此，在都市更新过程中考虑和平衡各方利益，不仅可以在相当程度上化解由于拆迁所引起的社会冲突，推进更新行动；同时还可以真正满足公众的需求，激发社会活力。
第三，扩宽城市更新中的公众参与渠道。在现有的体制之下，城市社区和普通公众缺乏足够的渠道去影响城市的规划和更新。广州市于 2009 年出台 “三旧” 改造政策之后，在城市改造和规划决策过程中增加了公众咨询环节。但由于时间限制和信息限制等原因，普通公众在参与城市规划和升级方面仍然缺乏足够的实际影响力。因此，地方政府应该完善城市规划决策制度，增强城市规划的信息公开程度，切实让公众参与到都市更新中来。进而使得广州都市更新超越传统意义上的物质层面规划，打造兼具经济效益和社会效益的可持续发展城市。
本文作者系华南理工大学公共政策研究院（微信ID：IPP-REVIEW）研究助理何欢。
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