文|IPP评论
编者按
最近一段时间，离家出走的自闭少年雷文峰在托养中心生病死亡的事件成为中国舆论关注的焦点之一。雷文峰生前所在的托养中心也因被媒体披露49天死亡20人而震惊全国。亲属们不理解的是，几个月前130多斤的胖小子，怎么就死了，而且瘦得剩下皮包骨了。按照媒体描述，这家托养中心由原来的看守所改建而来，单个房间约15平米，有半米高的水泥通铺，十几个人睡在上面。厕所也在房间里面，因为没有冲水系统，臭气扑鼻。有的孩子因为不听话，又没有时间顾及，甚至被用绳子绑起来。
杨丽君教授为IPP评论撰写的这篇独家评论认为，政府委托社会组织进行的购买服务，不能最终演变成国家花钱向社会甩包袱。
01
政府购买社会服务不能变成甩包袱
在愤怒、谴责和事后追责的同时，我们更应该思考如何建立健全制度来避免同样的事情再度发生。雷文峰案例和媒体所披露的托养中心的运营管理状态暴露出公共政策和社会治理方面所存在的诸多问题。至少以下两个问题值得我们思考。
第一，政府如何通过制度和法的手段来监督、管理、规制社会组织，避免政府委托社会组织进行的购买服务，在实施过程中演变成为国家花钱向社会甩包袱。公益或社会救助以及其他社会服务项目，不能成为一些社会组织或个人通过政策寻租实现发财梦的敛财渠道。
毫无疑问，政府是公共事务和社会治理中的主体，承担着不可推卸的责任。但是任何制度形式的国家都一样，政府不可能全权包办任何事情，于是便有了国家和社会的职能分担和相互的边界，有了各种社会组织。政府向社会组织或是企业购买公共服务，其主要目的在于实现公共服务的效率化和资源的合理配置，这在其他国家也是常见的做法。但是这里需要明确的是，政府始终是公共服务提供的主体，即便以购买服务的形式将公共服务承包给社会，依然是责任承担者。
因此，解决以下问题就显得非常重要。以什么样的方式公平竞争选出一个有责任的承包方，如何确保竞标中的公正性而避免作弊、腐败、权钱结合以及各种营私舞弊？如何对被政府委托提供服务的社会组织进行定期考察、监督和评估？这些考察和评估是否应该由第三方进行？如何约束和惩戒社会组织或其他相关机构的违规行为？如何鉴定和区分以慈善和社会公益为目的的非营利性社会组织以及以营利为目的的从事与社会服务项目相关的私人企业？
再者，必须避免营利性企业为了套现政府在财政和政策方面的红利而打扮成慈善和公益性社会组织，而以慈善和社会公益为目的的非营利性组织则因其公益性而在资金上全面依赖政府，成为政府的小保姆或资本的代言人，没有制度空间来吸引社会资本的加入。
总之，在理顺国家和社会的关系，政府对社会组织和以经营社会服务项目的营利机构的管理方面，有着很大的改进空间。
02
信息化管理严重不足
第二，如何信息化管理流动社会？目前我国的社会管理制度是否与社会现实相匹配？ 当今社会发展已经进入了一个数字化和信息化的时代。从全球范围来看，大数据和信息化改变了人类的生存方式和国家治理模式。在技术发展和商业领域方面，我国可以说并不落后于其他先进国家，然而，在信息化社会管理层面，可以说不仅落后于很多国家，而且管理方式远远落后于现实社会的发展。雷文峰事件正暴露了政府在信息化管理流动社会中存在的严重的不足。
据媒体报道，雷文峰曾经被辗转送到了地方公安部门，地方公安部门也曾获得了雷文峰本人及其母亲的名字。在信息化治理的很多国家，凭借这两个名字以及雷走失的范围，是完全有可能通过信息技术在短时间内将雷与正在寻找他的家人相匹配的。
然而在中国，雷却被公安部门送到了收容无家可归人的救助站。那么是否公安部门没尽其责？据公安部门承办人的说法是因为同名人太多，无法寻找。这里暂且把责任问题放到一边来谈技术问题。在我国现有的“互不联网”管理体系之内，仅靠两个人名来锁定范围和目标的确有一定的难度。其主要原因是我国尚未建立一个完善的人口管理信息化系统。
首先，从人口管理制度设计来看，我国的人口管理主要是户籍管理。户籍制度主要针对某个地方常驻人口中拥有户籍的人口。对于流动人口的管理目前主要是通过暂住人口登记制度和居住证来管理。2017年最新《城镇暂住人口管理条例》规定外来人口到达某地必须在3天之内由本人或寄宿方向当地公安派出所登记，离开时需要销户。该文件也规定居住三个月以上的外来人员需要办理《暂住证》或《寄住证》。
然而，在实际操作层面却很难实现。因为办理《暂住证》或《寄住证》需要提供居住地信息。而外来人口如果在当地租房则“必须凭原单位或常住户口所在地人民政府的证明，由房主带领房客到当地公安派出所申报登记”。该文件也规定《暂住证》和《寄住证》的办理要收取工本费。
03
制度设计的目的与效果相反
从政策设计层面来看，这项政策的目的在于有效管理流动人口，然而政策效果却刚好相反。该政策对流动人口来说并不存在很强的制度性约束。也就是说，到所在地相关机构登记与否，对于流动人口来说其实并不重要。因而没有多少人愿意大费周折去办理与医疗教育购房等福利完全不挂钩的《暂住证》或《寄住证》。与《暂住证》或《寄住证》唯一相关的利益因素是在当地居住满一定年限之后可以申请当地《居住证》。
拥有《居住证》的人可以在当地享有与户籍证拥有者同等的部分福利，比如子女就学、购房等。而判定是否住满规定年限的依据则为《暂住证》或《寄住证》。《居住证》的申请方式、资格以及权利随地方不同而不同，是地方性制度。但是从几个大城市的居住证申请资格来看，在居住地居住半年以上、稳定职业证明以及固定住所证明为必要条件，也有城市需要提供在当地参保6个月以上的证明。
从制度设计来看，目前我国的流动人口管理与计划经济时代出台的户口制度一样，是建立在不法人口识别以及享受福利的权利基础之上，而非人口管理。很多流动人口尽管长时间在某地务工，但并不一定能录入到当地常住人口的管理系统。另外，从人口管理的信息化程度来看，我国的人口管理依然是地方性和部门性的，不存在一个全国性的信息共享联网系统。不仅部门间信息不共享，同一部门在省与省之间，甚至同一省份的不同城市之间信息也不共享。
笔者曾在一次与公安部门访谈的机缘得知，即便在对犯罪人员管理的公安系统也不存在省际之间的信息共享。互联网目前在社交和商业领域的发展突飞猛进，然而在公共政策和社会管理领域却远远落后于现实的发展。从政府治理的很多方面来看，可以说依然在用前信息化的方式治理着高度信息化的社会，用粮票布票时代的非流动社会治理思维管理着高度流动的社会。
社会管理信息化程度落后的原因有很多，最主要的无疑是行政系统条块分割、合作不畅以及部门利益。社会管理非信息化不仅影响行政效率、不利于民众需求，更不利于国家治理。行政改革势在必行，否则很难顺应社会发展。
本文作者系华南理工大学公共政策研究院（微信ID：IPP-REVIEW）助理院长杨丽君教授。
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