文|中东研究通讯
2017年1月13日，美国前总统奥巴马发布一项行政令——因苏丹在过去6个月来‘保证在苏丹冲突地区停止敌对行动，改善苏丹全境人道主义准入，和与美国在应对地区冲突和恐怖主义威胁上合作’，美国将在今年7月12日正式废除包括贸易禁运在内的部分制裁。美国财政部当天也宣布，即日起将重新批准此前因制裁被中止的美国和苏丹贸易，解除苏丹在美资产的冻结，允许美国公民涉足苏丹石油和天然气行业，并促成苏丹和第三国进行金融业务。
由于美国政府已经进行换届，这一决定在今年7月12日正式生效前仍存变数。但如果这一决定真的生效，那就意味着美国对苏丹制裁中最重要的贸易禁运和金融制裁将得到解除，美国公司也可以涉足投资石油和天然气行业。美国为什么要制裁苏丹？又是什么促使美国解除对苏丹的部分制裁？这将对中国与苏丹的未来的关系产生什么影响？
一、美国为什么要制裁苏丹？
美国与苏丹之间也曾有过一段蜜月期。苏丹前总统尼迈里当政后期，美国将苏丹视为盟友，双方之间关系紧密。然而，1985年尼迈里倒台后，美国与苏丹关系开始转冷。
苏丹总统巴希尔
1989年，巴希尔政变上台。他与哈桑·图拉比的‘伊斯兰全国阵线’结成同盟，奉行伊斯兰主义的意识形态。苏丹宣布向全世界的穆斯林敞开大门，对各国的伊斯兰运动和圣战组织来者不拒。乌萨玛·本·拉登也带着他的‘基地’组织成员转移到了苏丹，并在苏丹建立了19个圣战者营地。苏丹不仅发给‘基地’组织成员苏丹护照，还为其提供物资和资金周转上的方便。此外，苏丹还资助和庇护索马里伊斯兰团结党、巴勒斯坦的哈马斯和伊斯兰圣战组织、埃及的伊斯兰运动等激进组织。这些举动在美国眼中无疑是助长恐怖主义的行为，苏丹很快被美国列入支持恐怖主义国家的名单。
作为回应，苏丹激烈抨击美国的举措，继续支持各国的伊斯兰运动和激进组织。在哈桑·图拉比创办的‘阿拉伯与伊斯兰人民代表大会’会议上，这些组织的代表们讨论了如何颠覆温和的阿拉伯政权和培养伊斯兰武装斗争的干部。1995年6月，发生了针对时任埃及总统胡斯尼·穆巴拉克的未遂暗杀事件。有证据显示苏丹为暗杀者提供了帮助。
哈桑·图拉比
美国对苏丹资助阿拉伯和非洲国家的伊斯兰激进组织十分不满，要求美国石油公司从苏丹撤资，并支持苏丹南方的反政府武装，试图以压促变。然而，苏丹政府通过一系列军事行动成功控制了南方的石油资源，此后又邀请中国、马来西亚等国投资苏丹石油业。在获得新的投资后，苏丹石油产量大幅上升。眼看石油利益旁落他人，美国坐不住了。1997年11月，克林顿总统签署行政命令，决定对苏丹实施全面经济制裁，包括冻结苏丹在美国的资产，中止同苏丹的经贸往来，禁止与苏丹有关的金融业务，试图以此延缓苏丹石油业的发展，阻挠苏丹的经济发展，促使苏丹政府转变政策。
二、美国为何现在宣布减轻对苏制裁
奥巴马在卸任前宣布解除对苏丹的部分制裁，是否有想为自己留下外交遗产的考虑？从其卸任前的一系列动作来看，这一可能性确实存在。然而，美国与苏丹关系的改善势头由来已久，奥巴马的这一决定并非无源之水。
从上世纪90年代后期起，苏丹就已经开始调整其外交政策以摆脱被孤立的处境。本·拉登被要求离开苏丹，哈桑·图拉比一生经营的‘阿拉伯与伊斯兰人民代表大会’也被牺牲了。以巴希尔总统为首的稳健派和以哈桑·图拉比为首的激进派之间的矛盾越发激烈，双方的斗争最终以哈桑·图拉比的失势而告终。‘9·11’事件发生后，苏丹配合美国进行的‘反恐战争’，与美国情报机构展开合作。美国苏丹问题特使约翰·丹佛斯访问了苏丹，并且斡旋苏丹政府与反政府武装停火。
小布什签署《苏丹和平法案》
在反恐问题上达成一致后，苏丹内战问题成为阻碍美国与苏丹关系正常化的最大障碍。在国内基督教运动和黑人团体的压力下，美国政府将苏丹和平问题列为对苏外交的重点。2002年10月，小布什总统签署了《苏丹和平法案》，该法案规定，如果苏丹政府与南方反政府武装谈判破裂，总统有权对苏丹实施武器禁运，阻止苏丹的石油收入用入购买武器。随后在双方的谈判过程中，美国向苏丹政府施加了巨大压力，要求其向反政府武装苏丹人民解放运动（军）让步。在2005年1月9日双方签署《全面和平协议》后，巴希尔政府期望美国能解除制裁。然而，2003年爆发的达尔富尔危机又使美苏关系的改善化为泡影。美国公众对达尔富尔危机十分关注，拯救达尔富尔联盟等团体向美国政府施加了强大压力。在这种情况下，小布什政府非但不得不维持对苏丹的制裁，而且还于2008年对苏丹施加了新的制裁。巴希尔政府对此甚为怨愤。
近年来，苏丹和平进程取得了一定进展。2011年，苏丹政府与达尔富尔反政府武装‘解放与公正运动’在多哈签署和平协议，随后又有一些反判武装陆续加入该协议。去年，苏丹政府宣布《多哈和平协议》已落实完毕。目前，苏丹国内局势总体可控。2016年6月31日，苏丹政府又宣布在冲突地区实施单方面停火，这为美国减轻对苏制裁营造了良好氛围。
达尔富尔位置
美国此时宣布解除对苏丹的部分制裁也是为了能进入苏丹的石油和矿产行业。虽然南苏丹独立使苏丹失去了四分之三的已探明石油储量。但是苏丹境内还有尚未开采的石油资源。美国不会眼睁睁地看着这些石油资源被他人瓜分。
此外，美国也需要苏丹的合作来实现南苏丹的和平与稳定。对于保持非洲之角的和平与稳定，打击该地区的恐怖主义和极端势力，苏丹也具有不可替代的作用。通过解除对苏丹的部分制裁，美国可以进一步拉拢苏丹，同时保留一部分制裁作为筹码，以换取未来苏丹的合作。
三、对中苏（丹）关系有何影响
中国与苏丹自建交以来一直保持着良好的关系。1995年，两国签署了在石油领域的第一份合作协议。石油合作从此成为了两国合作的重头戏。在中国的帮助下，苏丹建立起了一条从开采、运输、加工到销售的石油产业链，石油出口的收入缓解了苏丹政府的财政困难，为苏丹的经济发展提供了新的动力。
值得注意的是，中国进入苏丹石油业的时机是在苏丹遭到美国制裁、西方石油公司撤出苏丹之后。西方石油公司的撤出客观上为中国、马来西亚等亚洲国家主导苏丹石油业提供了机遇。中石油成为了苏丹几个主要油田的最大股东，而且苏丹石油的最大买主也是中国。苏丹政府对这种依赖中国的局面不无担忧。此前，法国道达尔公司与美国马拉松石油公司已返回苏丹，德国石油公司也进入达尔富尔地区进行勘探。可以想象，美国石油公司获准进入苏丹后，中国石油公司将面临更激烈的竞争。
然而，美国放宽对苏丹的制裁对中国来说也并非全是坏事。美国对苏丹金融制裁的解除将方便中苏之间的资金往来。而且美国恢复与苏丹的贸易与投资也有利于苏丹的经济发展，从而带来更多的商机，中国公司也能从中分一杯羹。
美国与苏丹关系的改善也并不意味着中国与苏丹的关系会倒退。苏丹并非中美两国争夺的‘势力范围’，两国在苏丹的战略目标并不冲突。美国将苏丹的和平、人权和反恐看做对苏外交的主要目标，这些不是中国优先关注的领域，但如果苏丹在这些领域能取得进展，对中国也不是坏事。苏丹若能实现全面和平，也能大大改善中国企业在苏丹的投资环境。而且中国也能利用自己的影响力在这些问题中发挥作用，比如中国曾说服苏丹接受联合国和非盟维和部队进入达尔富尔。
虽然中苏关系发生重大变化的可能性不大，但我们也要看到中苏关系存在的问题。中国在过去二十多年中向苏丹输出了大量的资金、技术和货物，但是却缺乏输出治理、文化和价值观的能力。苏丹是一个政府治理能力薄弱的国家，达尔富尔危机其实就是治理危机，南方的战乱说到底也是苏丹政府治理失败的后果。中国一直坚持‘不干涉内政’政策，不介入苏丹国内问题的治理。而当这些问题恶化成为人道主义危机并引发国际干涉后，受损的是中国的利益和形象。中国与苏丹的文化交流也有待深化。
笔者在与苏丹民众的接触中感到，许多苏丹民众对中国文化的了解程度十分有限。笔者的一位苏丹朋友曾对笔者说，中国与苏丹应该建立更紧密的文化关系，因为文化上的亲密关系不会被时局的改变打断，而政治经济合作却可能因为形势的变化而终止。中国若想继续深化与苏丹的关系，除了继续发展政治和经贸合作外，还应加强对自身文化和价值观的传播，让苏丹民众了解中国的文化和价值观，使两国人民可以更好地相互理解。
结语
美国宣布解除对苏丹的部分制裁，这是美苏两国自过去一段时间来关系改善的结果。虽然这一决定在正式生效前仍存变数，但可以肯定的是，两国在反恐、应对地区问题等领域有共同利益，无论美国政府未来的政策如何，两国都需要在这些领域开展合作。对中国来说，无需过分担心美苏两国改善关系会对中苏关系产生不利影响。然而，美国公司进军苏丹市场意味着中国企业会遇到更激烈的竞争，中国企业应该提前做好准备。
参考资料
1、罗伯特·柯林斯，《苏丹史》，徐宏峰译，北京，中国大百科全书出版社，2009年
2、姜恒昆、付海娜：《苏丹石油：从内政焦点到外交难题》，《西亚非洲》，2012年第6期
3、刘鸿武、姜恒昆：《列国志·苏丹》，北京，社会科学文献出版社，2008年
今日主笔 \ 张璡
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