文|中国城市中心
2月5日，在中央媒体“京津冀协同发展调研行”上，针对疏解非首都功能，北京市市长蔡奇接受集体采访时提出“7个就是”：疏解北京非首都功能，就是供给侧结构性改革，就是调结构、转方式，就是“腾笼换鸟”，就是提升城市发展质量，就是改善人居环境，就是缓解人口资源环境的突出矛盾，就是更好履行作为国家首都的职责。
北京疏解腾退后的空间将主要用于3个方面：满足首都服务功能、改善生态环境、完善公共服务。蔡奇强调，“疏解”的目的在于优化提升首都核心功能，要下决心“留白建绿”——腾退的空间不再建设，建的是绿地、建的是老百姓的环境；把环境留给百姓，把腾出的空间增加面向民众的公共服务设施，提高生活性服务业发展品质。
本期内容从韩国首都圈三次整备规划的调整及其对人口和产业的疏解成效入手，对规划控制政策、只能疏散政策、产业转移政策内容进行解析，并总结相关启示，希望对北京非首都功能世界提供有益的借鉴。
韩国首尔首都概况
以首尔、仁川为核心，包括京畿道在内的首都圈不仅是韩国产业的密集区，是较为成熟的具有国际影响力的都市圈之一。2010年，它集中了全韩国将近一半的人口、近一半的制造业和70%的GDP。
首尔与首都圈的区位，来源：维基百科
首尔作为首都，不仅是韩国的政治中心、文化中心，同时也是经济中心。首尔建成区面积605.52平方公里，总人口2014年为990万，占全国总人口的19.6%，城市化率达到80%以上。首都圈的面积为1.18万平方公里，占国土面积的11.8%。2000年，首都圈集中了全国人口的46.5%，制造业企业的55%，尖端企业的70%，大企业的88%以及国家公共机构的84%。显然，首都圈人口和产业“过密”的特征非常明显。
首尔及首都圈高度集中化，红色：首尔；蓝色：京畿道地区；白色竖纹：韩国。来源：金秀显，“城市功能疏解——首尔都市圈案例”
韩国的首都圈问题伴随1960年以来的工业化快速发展而产生。首都圈的率先膨胀是工业化国家在快速发展时期的共同经历，这种膨胀带来的主要影响是首都地区的房地产价格上涨、交通堵塞、环境污染以及国土的不均衡发展。韩国政府相继采取建设卫星城和迁都等政策来疏散首都圈的产业和人口。
规划目标和实施政策都不断调整的首都圈整备计划
在韩国首都圈功能疏解战略中，效果最为显著的当属首都圈整备战略。该战略是以《首都圈整备规划法》为法规基础、以《首都圈整备规划》为政策基本内容形成首都圈政策体系，具有较强的法律约束力和制度支撑基础。在管理制度方面，以建设部为主管部门，同时为了便于不同部门之间的协调，韩国政府设立了跨辖区的超级机构——首都圈整备委员会，该委员会对首都圈范围内各行政区新项目的申请拥有最终审查决定权。
韩国首都圈功能疏解战略共经历过三次“首都圈整备规划”。
第一次首都圈整备规划（1982-1996）
《第一次首都圈整备规划》首先在产业布局方面强化首尔的国家中枢管理职能，限制它作为首都的国际职能和首尔市本身所需职能以外职能的进驻，并引导选择性分散，采用严格限制和控制相结合的政策体系以应对日益严重的大城市负面问题。最终，人口和产业的密集程度得到控制，但未得到有效地疏散。
基本目标：以抑制过度集中为主。
圈域战略：根据限制性的差异，将首都圈划分为转移促进区、限制整备区、开发诱导区、自然保护区和开发保留区，根据不同地区的要求实施不同类型的产业发展限制政策。
实施策略：限制大型开发。限制的项目主要指人口集中诱发的设施以及大规模开发项目。
人口诱发设施是指大学、工厂（建筑面积200平方米以上）、公共楼房（建筑面积1000平方米以上）、写字楼（建筑面积2500平方米以上）、商用建筑物（建筑面积15000平方米以上）、进修设施（建筑面积3000平方米以上）等。
而大规模开发项目是指超过一定规模的住宅、工业用地、旅游地的开发项目。
第二次首都圈整备规划（1997-2011）
《第二次首都圈整备规划》主要在保障宏观调控的基础上加大了政策的灵活性，将以前严格的直接限制与控制的政策管制体系转变为运用经济杠杆和综合手段进行多样化引导的政策管理体系，兼顾了控制城市扩张与提高竞争力二者之间的平衡。
基本目标：有效整备首都圈，培育自足型地域生活圈。
多核心的空间结构：在首都圈外轮廓区域促成适宜于区域特点的自足型地域生活圈，有效促进首都圈与地方、首都圈内各区域之间适宜水平的职能分担。
圈域战略：将首都圈划分改为过密抑制区、成长管理区和自然保护区3个类型区。原来的成长抑制战略转变为成长管理战略。
首都圈圈域战略，来源：《首都圈整备规划修订法》（1994）
实施策略：从直接限制走向间接政府管理。主要采取“总量控制”和收取“拥塞费”的方式。
总量控制是指对大学、工厂等人口集中诱发设施的新、扩建进行总量控制的措施。学校“总量控制”指限制大学学生定员规模总量，工厂“总量控制”是指限制工厂建筑物的新建、扩建或用途变更面积总量。
“拥塞费”是指对过密抑制区内的人口诱发设施如写字楼、商业用建筑、公共楼房和复合用途型建筑的新建、扩建或变更用途所征收额外的费用。
第三次首都圈整备规划（2006-2020）
在城市竞争、地方自治和管理创新的背景下，进行政策革新，通过高效管理和更好的执行来提升区域竞争力成为《第三次首都圈整备规划》中政府的主要策略。相应地，政策重心从40年来的限制管理、开发管理走向了对地区质量的管理。
发展目标：寻求质的发展。在稳定人口的前提下谋求首都圈质的发展，追求具备高度竞争力并可与地方共谋发展的首都圈。
具体发展目标有四个：
●建设达到先进国家水平的首都圈
●打下可持续发展的首都圈成长管理基础
●实现可与地方共谋发展的首都圈
●成为东北亚经济中心具备竞争力的首都圈
多核连接型空间结构：把以首尔为中心的“单核”空间构造转变为“多核连接型”，同时构建符合各地地域特色的产业群带，把以首尔为中心的放射形交通体系转变为环状交错的首都圈交通网络。
实施策略：改善实施策略和实施模式。针对”首都圈计划实施管理“听取各界不同意见，建立”首都圈政策民间团体“及”实务企划团“，开设首都圈计划管理网。把世宗行政中心综合城市的建设及公共机构向地方转移的政策相结合，建立新的首都圈整备规划体系。
首都圈产业和人口疏散政策
经过三次首都圈整备规划的努力，首都圈的人口发展经历了增长期、抑制期、缓和期和下降期四个阶段。1992年首尔人口达到1090万人的顶峰。第二次首都圈整备规划实施后，人口开始负增长，2000年人口跌至1000万以下，并以稳定的速率减少。
首尔人口的变化趋势图，数据来源：http：//stat.seoul.go.kr/octagonweb/jsp/WWS7/WWSDS7100.jsp？re_stc_cd=419
稳定的人口增长率，来源：金秀显，“城市功能疏解——首尔都市圈案例
规划控制策略
1）限制开发策略下的绿带政策收效甚微
韩国政府于1971年修订《城市规划法》，划分了开发限制区即绿化带，并于1972年实施，1976年绿带规模确定为1567k㎡。由严格区划体系控制，2000年后首尔城市增长压力并未得到有效缓解，同时迫于开发压力，政府调整规划，近10%的土地被释放为开发用地。到2006年，首尔绿带中被释放的土地达到136k㎡。绿带策略并没有阻止首都圈人口的集中，而是刺激了首尔市郊外围卫星城市的发展。
首尔的绿带，来源：Issues with Green Belt Reform in the Seoul Metropolitan Area， Kim J， 2008
2）取得一定成效的新城建设政策
绿带政策推行的同时，韩国为解决首尔高度集中的职能和人口问题提出“建设卫星城市，积极分散人口”的方针。在第一次国土综合开发规划、区域均衡发展的策略下，首尔周围开发了昌源（1977年）、丽川（1977年）、丘尾（1973年）和安山（1977年）等新城。同时，为分散首尔的行政职能建设了果川（1979年）、大田屯山（1988年）和鸡龙（1989年）等行政新城。
新城吸纳人口取得一定成效，1993年首尔占比24.2%，至1998年降为21.8%。但由于新城开发建设中缺乏对就业岗位的统筹考虑，职住功能不平衡，导致新城成为”卧城“。
进入21世纪，韩国启动了第二阶段的10座新城建设。这批新城位于首尔市中心20-40公里范围内。这一阶段的新城规划建设更注重自我发展和职住平衡，同时还注重服务业氛围的营造，以及人性空间和生态环境的构建，建设较为成功。
功能疏散策略
1）有效的工厂疏散策略
为有效促进工厂的疏散，韩国政府对转移到地方的工厂给予税收上的优惠政策和金融上的支持。1971年制定的《污染防治法》就授权首尔市长可以责令污染企业搬出首尔。另外在首都圈实施的工厂入驻限制和总量管理等措施对工厂的疏散起了到推动作用。
2）较难实施的大学疏散策略
1972年在总统府制定的《大城市人口疏散措施》要求搬迁京畿大学、明知大学和汉阳大学3个大学，12个大学在首都圈外的地方设立分校。但实际上，其中有5所大学没有成功迁到地方。大学疏散策略对控制首都圈和区域均衡开发未能给予很大贡献。
3）分阶段的多次公共机关疏散策略
公共机关，即政府机关和国营企业总部，其疏散一直是控制首都圈政策的核心内容之一。韩国政府自1973年的第一次疏散计划开始，1980年、1985年、1988年、2002年共实施过五次公共机关的疏散计划。
第五次疏散始于2002年的第四次国土综合开发规划之后，韩国政府推行《公共机关迁移案》，计划将首都圈的346个公共机关(即提供公共产品的国营企业和事业单位)中的176个，迁往地方上的12个道或广域市。
在这一过程中，新的行政首都——世宗也将建立。2003年12月29日，韩国国会以压倒性多数赞成票通过《新行政首都特别法》，使酝酿已久的行政首都迁移问题法律化。到2013年，韩国政府机构的搬迁已基本结束，已有总理办公室、企划财政部等18个政府部门及30多个公立机构、1.3万名公务员搬至位于首尔以南大约120公里的世宗市。世宗市人口由10.3万人增长到19.7万人。
图片来源：百度
世宗行政中心建设的同时，韩国政府2007年起同步推进全国范围内的10个新城（包括釜山、济州岛等）搬迁安置国家公共机构的计划，2013年有127个政府核心的部门和公共机构迁出首尔，3.67万名政府工作人员移居到其他城市，据此第五次公共机关搬迁计划基本实现。
产业疏散政策
为了促使首都圈内企业向地方迁移，韩国政府坚持不懈地做了大量工作，形成了一套系统的产业疏散政策。
1）出台差异化的税收减免政策。对于从首都圈疏散的企业法人税实行前5年减免100%、之后2年减免50%的优惠。2008年12月15日，又宣布对于从首都圈地区疏散的企业，其法人税减免期限由原来最长7年延长到10年。
2）多种融资渠道和企业补助金政策。资金渠道包括产业银行资金、产业基础资金、信用保证基金、技术信用保证基金、中小企业经营稳定资金、地方中小企业培育资金和国民住宅基金等。
3）优惠的土地政策。为了调动企业向地方疏散，一方面，韩国政府为向地方疏散企业提供新购土地长期分期付款或可租用一定时间后再购买用地等优待；另一方面，韩国政府责成土地公社购买首都圈过密抑制圈域内企业疏散后留下的既有工厂或本部用地。
韩国首都圈疏散启示
法律和机构的保障是疏散计划发生效力的前提
《首都圈整备计划法》第3条规定，《首都圈整备计划》在首都圈范围内优先于（高于）根据《有关国土计划及利用法律》的城市计划、根据其它法规的土地计划或开发计划，并成为这些计划的基础。中央行政机关的长官或地方政府负责人不可制定和实施不符合《首都圈整备计划》的土地利用计划或开发计划。
从机构上看，建设交通部作为管理首都圈的主管部门固定下来，保障了制定和实施相关政策的连续性。同时根据《首都圈整备计划法》，设立总统直属，以国务总理为委员长的首都圈整备委员会。法律地位的明晰为计划效力的发生奠定基础。
相关议题的持续细化研究与分阶段实施是疏散计划高效实施的条件
韩国政府在1984年首次发布具有历史意义的《首都圈整备计划》，是建立在20世纪60年代以来制定的众多研究报告或计划基础之上的。自1984年以来，首都圈计划每10年修订1次，每5年修改1次，持续开展相应的基础研究工作。
同时，行政功能项首都圈外疏解也是30年间通过五次搬迁计划分阶段实施的。通过向其他新城直接疏散首都行政职能，建设行政新城和世宗行政首都等方式使得行政办公职能疏散成为韩国首都圈疏散政策的核心保证之一。
高效的中央政府与地方政府的行政沟通机制
为了加强中央政府与地方政府以及地方政府之间的沟通，保障政策的制定实施，韩国政府在首都圈发展中建立了首都圈整备委员会。首都圈主管部门设在建设部，首都圈整备委员会除了包括首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事外，该委员会还由国务总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副委员长，同时其他相关部委长官任委员，体系了中央政府对该区域发展的重视，也保证了各项规划措施的落实。
调整政府角色，强调与市场对接
在首都圈发展雏形期，政府的主要职能是培育首都圈产业区位，即主要用行政手段帮助首都圈地区培育市场自我发展能力，最终获得参与市场竞争的能力。此时，政府的作用是直接的、先导的。
当首都圈发展进入成熟期之后，已经显示出过度集中的现象，韩国政府多是采取一些强制性手段，对其加剧集中予以直接限制，进行大规模开发事业时必须通过首都圈整备委员会审议。实践证明，这种强制性举措并未能取得预期目的，直接的限制方法过于烦琐，不仅不能有效控制，不利于提升首都圈的核心竞争力。
进入20世纪90年代，韩国政府主要通过引导进行间接控制。1994年通过的《首都圈整备计划修订法》引入间接控制方法，在对诱发人口集中的城市功能的限制上，废弃首都圈整备委员会的审议过程，代之以经济的和间接的限制方式，将原有对企业的限制性规章制度从硬性管制转变为间接的总量控制。
本文来源：清华同衡规划播报
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